30 лет назад Верховный Совет СССР принял закон, разрешавший свободный выезд советских граждан за границу. Что принес закон советским людям и как он изменил страну и людей, а также как вообще в истории человечества ограничивали свободу передвижений граждан, разбиралась «Парламентская газета».
Инициативный выезд граждан за границу в СССР фактически не существовал, как и его законодательная регламентация. Так что фактически такой проблемы не было в принципе. Закон же 1991 года разрешил свободное передвижение, когда выезжать можно было как по личному заявлению, так и по ходатайству государственных, общественных и религиозных организаций или предприятий. Достаточно было иметь загранпаспорт, выдача которого регламентировалась месячным сроком, а в случае срочности — тремя днями.
Впрочем, ограничения на выезд практиковались не только в СССР, но и в Российской империи. «Связано это с тем, что наша страна в отличие от европейских на ранних этапах становления не входила ни в одно крупное межгосударственное объединение», — объясняет доктор философских наук, профессор ИГСУ РАНХиГС Татьяна Иларионова.
Еще подданные Священной Римской империи могли свободно перемещаться между отдельными княжествами, а их на территории этого пространства было около трехсот. В XVI веке, в эпоху Мартина Лютера, подобная миграция даже приветствовалась. Правда, на рубеже XVIII-XIX cтолетий императрица Австро-Венгрии Мария Терезия запретила национальные контакты, но в целом европейская практика ориентировалась на свободу передвижения.
В России действовали другие правила жизни, говорит эксперт. Человек привязывался к месту жительства крепостной зависимостью, общиной, культурой. А поскольку отслеживать миграцию на российских обширных пространствах было сложно, то ее ограничивали.
Традиция контроля за населением существовала в разные эпохи. Петр I поощрял выезды за рубеж для пользы и выучки, а не для «праздного пробавления». Петр III Манифестом 1762 года о дворянской вольности даровал право дворянам свободно выезжать за границу, но лишь очень небольшой группе, составлявшей с членами семей один процент населения. Опасаясь заразы французских революционных идей, Павел I лично решал, кто выедет, кто нет. Александр I, несмотря на либеральность воззрений, ужесточил выдачу загранпас-портов, переведя ее с губернского уровня на высший.
Суровый Николай I ограничил выезд множеством условий: от улаживания всех долгов, проверки законопослушания, медицинского освидетельствования в случае лечения, уплаты пошлин за пять лет авансом до запрета брать за рубеж детей 10-18 лет. Да и оформление бумаг выходило в копеечку.
Лишь во второй половине XIX века, когда Александр II уменьшил выездную пошлину, а у конных повозок появился конкурент — торговые суда, российский турпоток в Европу за счет разночинцев стал возрастать.
Александр II © Общественное достояние
Будучи в молодые годы поборником прав человека, Ленин в 1899 году писал в проекте партийной программы о «свободе переселений» и «полной отмене паспортов». Реальность внесла коррективы: Советская Россия сразу оказалась во вражеском кольце. В 1918 году Совнарком 18 раз обсуждал вопрос о гражданстве, тесно связанный с темой свободы передвижения. Право на нее Конституции РСФСР и СССР 1918 и 1924 годов не гарантировали. Впрочем, до окончания Гражданской войны и установления контроля на границах желающие покинуть страну могли это сделать.
В 1925-1927 годах в СССР въехало 190 тысяч иностранцев и выехало 170 тысяч советских граждан. С 1928 года члены ВКП(б) для частных поездок должны были получать разрешение партийных инстанций.
В декабре 1932 года стала внедряться паспортная система, в первую очередь — для жителей городов, с разрешительным принципом прописки. Контакты граждан с зарубежными странами ограничивались и контролировались, но не исключались полностью, рассказал «Парламентской газете» известный исследователь советского периода Сергей Кара-Мурза. Специалисты в 1930-е годы стажировались в США на заводах Форда, в Германии. Причем не единицами, а десятками тысяч. Но по личной инициативе люди почти не выезжали.
Опасалось ли советское руководство, что из-за введения свободного выезда граждане массово хлынут за рубеж? Нет, считают историки разных политических воззрений. В 1920-1930-е годы европейцы и американцы жили немногим лучше, чем в СССР. Сказывались последствия Первой мировой войны и разразившийся экономический кризис.
Да и многие ли могли позволить себе поездку за рубеж на скромные рабоче-крестьянские заработки? Дальше страну опять поджидали большие испытания в 40-е годы — Великая Отечественная война и восстановление разрушенного хозяйства.
Как только она закончилась, западный блок развернул против СССР холодную войну, напоминает Сергей Кара-Мурза. Понятно, что разрешить свободный выезд в тех условиях никому в голову не приходило. Массового загрантуризма не было, но с 50-х годов за рубеж выезжает много советских специалистов, строивших предприятия, электростанции, жилые дома, за что неплохо платили. Преподаватели, врачи, инженеры охотно отправлялись в командировки в Алжир, Индию, Египет и так далее.
Для достаточно широких слоев граждан были доступны турпоездки в Болгарию, Венгрию, Румынию, ГДР, на Кубу и в другие соцстраны. Школьники и студенты практически бесплатно, по комсомольским путевкам, ездили туда в лагеря труда и отдыха.
В принципе, гражданам разрешалось выезжать и в капстраны, которые не вели откровенно враждебную или проамериканскую политику, — но после громоздкой проверки через райкомы КПСС на благонадежность. К «невыездным» относились работники оборонки, дававшие подписку при приеме на работу, сотрудники секретных НИИ, а также диссиденты, поскольку их имена Запад мог использовать в пропаганде против СССР.
Почему в советский период ограничивалось право граждан на свободу выезда? Первый зампред Комитета Госдумы по госстроительству и законодательству Юрий Синельщиков называл «Парламентской газете» несколько причин.
Юрий Синельщиков © ПГ
Первая — чтобы не допускать разглашения гостайн и вербовки граждан. Опасность такая была. Сегодня секреты добываются через гласные источники информации — искусственные спутники, публикации СМИ и тому подобное. Тогда спецслужбы больше действовали через человека.
Вторая — не допускать влияния чуждых идеологий. Третья — сдерживать распространение в обществе представлений о лучшей жизни за рубежом. Ведь туристам всегда показывают красивую картинку бытия.
Еще об одной причине, по мнению депутата, мало говорят — для ограничения возможности траты нетрудовых доходов, заработанных преступным, например коррупционным, путем. В союзном законодательстве было немало ограничений на этот счет. Скажем, Жилищный кодекс запрещал строить дома площадью более 60 квадратных метров. Что это, дурь власти? — задается вопросом Синельщиков. Нет, способ обессмыслить всякого рода хищения, злоупотребления и воровство, чтобы криминальные доходы было некуда потратить.
Не создавал ли железный занавес у советских граждан ложные представления о жизни за рубежом, ведь запретный плод сладок? Вряд ли, считает он. В конце войны десятки тысяч наших солдат увидели зарубежье. Но тогда общество хорошо понимало, что источником более обеспеченной жизни Европы является не только свободная и эффективная экономика, но и эксплуатация как внутренняя, так и колоний в Азии и Африке, а также войны, которые она вела.
«Свобода на передвижение — очень важное право, — признает Юрий Синельщиков, — и начиная с 70-х годов ее вполне можно было бы расширить». Сергей Кара-Мурза отмечает несовершенство госрегулирования выезда за рубеж при социализме, но видит и недостатки современной модели. Если прежде условием была политическая благонадежность, говорит он, то сегодня — финансовое положение. Далеко не всем россиянам доступен зарубежный туризм.
Что касается возможности свободно выехать на ПМЖ, которой раньше не было, рассуждает исследователь, то она реализуема лишь при наличии денег. Да и требование политической благонадежности с точки зрения страны эмиграции никто не отменял. В тех же США без лояльности к правительству и американскому образу жизни нельзя получить хорошую работу или раскрутить бизнес.
Нормы закона 1991 года о порядке выезда из СССР и въезда в СССР действовали до принятия в 1996 году ФЗ-114. С 2006 года началась выдача загранпаспортов с биометрическими данными граждан сроком действия до пяти лет, с 2010-го — до 10 лет. С 2015 года россияне могут иметь сразу два загранпаспорта, причем второй документ — с электронным носителем информации.
«Сегодня право свободного передвижения гарантировано статьей 27 Конституции РФ. Это социальная ценность, которая занимает важное место в ряду личных прав и свобод человека, — подчеркнул «Парламентской газете» первый зампред Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и госстроительству Владимир Полетаев. — И в то же время это правовая ценность».
Нормы права не могут иметь абсолютный характер, поясняет он, так как все мы живем в государстве, которое и устанавливает основные правила поведения, и одновременно защищает своих граждан, дает социальные гарантии и многое другое. Поэтому некоторые ограничения нужно воспринимать адекватно, поскольку нередко они исходят из интересов государственного суверенитета.
Сенатор считает, что определенные запреты в разные периоды развития России на свободный выезд граждан за рубеж были обусловлены исторически и политически. Меры, лимитирующие передвижение определенных социальных групп населения, применялись во многих государствах в любые времена, отмечает сенатор.
Сегодня законодательство ограничивает право россиян на выезд, во-первых, при допуске к особо важным или совершенно секретным сведениям, отнесенным к гостайне. Во-вторых, в случае призыва на военную или альтернативную гражданскую службу (до ее окончания). В-третьих, если гражданин подозревается или обвиняется (до вынесения решения по делу или вступления в законную силу приговора суда). В-четвертых, при сообщении заведомо ложных сведений при оформлении документов для выезда из страны.
Ограничения снимаются не позже месяца после решения вопроса органом, оформляющим документы. Неприятный сюрприз на выезде ожидает лиц, не исполнивших судебного решения согласно ФЗ-229. Речь об алиментщиках и других категориях граждан, задолжавших, например, свыше 30 тысяч рублей.
Кроме того, несовершеннолетние при выезде без сопровождения законных представителей должны наряду с паспортом иметь нотариально оформленное согласие одного из родителей, усыновителей, опекунов или попечителей с указанием срока выезда и государства посещения.
В таком массовом порядке, как за минувшие 30 лет, россияне еще никогда не путешествовали по зарубежным городам и весям. Сегодня Россия — полностью открытая страна. Это самый большой в мире получатель шенгенских виз. Ее доля около 40 процентов, причем 9 из 10 таких виз позволяют въезжать в Евросоюз более одного раза.
По данным Пограничной службы ФСБ России, в 2019 году (пандемийный 2020-й не в счет) россияне совершили более 48 миллионов поездок в 176 зарубежных государств и территорий. На 7,8 процента больше, чем годом ранее. Почти треть прироста дала Турция, лидер общего и туристического потока.
В десятке самых посещаемых стран также Абхазия, Финляндия, Казахстан, Китай, Украина, Эстония, Германия, Италия, Таиланд (Белоруссия в пограничной статистике не фигурирует). На них приходится около 2/3 всех краткосрочных перемещений. Почти половина (46,5 процента) общего выездного потока падает на дальнее зарубежье.
Россия входит в топ-10 стран по расходам своих граждан на путешествия за границу, занимая девятое место по затратам на душу населения — 236 долларов в год. На первой позиции жители Австралии — 1454 доллара, граждане ФРГ — 1132, Великобритании — 1125, Канады — 857, Франции — 716, Южной Кореи — 618, Италии — 497, США — 439, Китая — 198 долларов.
На зарубежный туризм можно смотреть с разных точек зрения. Например, с позиции вывоза денег из своей страны. В 2019 году россияне за рубежом потратили 49 миллиардов долларов, в среднем по 1020 долларов на поездку. А можно взглянуть и иначе. Как на возможность не только отдохнуть, поправить здоровье, набраться впечатлений, но и получить новые знания о мире.
Насколько важно для гражданина право свободного передвижения? Эксперт Татьяна Иларионова отвечает: «Оно бесценно. Первой жертвой в пандемию коронавируса стало даже не здоровье нации, а свобода выезда. Современный человек не может сидеть взаперти, ему это вредно. Подпитка новой информацией дает стимул для внутреннего роста и развития человеческого капитала».
В 2020 г. граждане РФ совершили 14 140 027 поездок в зарубежные страны, на 70,6% меньше, чем в 2019 г. Из них 42% — в страны постсоветского пространства (Украина, Молдавия, Армения, Азербайджан, Грузия, Абхазия, Южная Осетия, Казахстан, Узбекистан, Киргизия, Таджикистан, Туркмения).
Лидеры по числу поездок российских граждан в 2020 г. — Абхазия (2,8 млн поездок), Украина (1,3 млн поездок) и Казахстан (0,86 млн поездок).
В приграничные с Россией страны (Финляндия, Эстония, Латвия, Литва, Польша, Китай, Монголия), преимущественно не с туристическими целями, совершено 2,5 млн поездок (17,7%). В 2019 г. — 48 072 285 поездок, в том числе в страны постсоветского пространства — 30,6%.
Фото: © РИА Новости/Юрий Заритовский
